《水污染防治行動計(jì)劃》深度解讀之二：技術(shù)篇

2把好畜禽養(yǎng)殖污染防治三道關(guān)

強(qiáng)化源頭控制，降低污染風(fēng)險(xiǎn)

隨著我國畜禽養(yǎng)殖業(yè)的迅速發(fā)展，出現(xiàn)了布局不合理、種養(yǎng)脫節(jié)等問題，畜禽糞污未得到科學(xué)處置利用，既浪費(fèi)資源，又污染環(huán)境，并成為湖庫富營養(yǎng)化等水質(zhì)惡化的重要原因?！端畻l》提出了“調(diào)布局、建設(shè)施、促利用”全過程控制思路，要求調(diào)整優(yōu)化布局，實(shí)施養(yǎng)殖場清潔生產(chǎn)及糞污資源化利用，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展，減少對水環(huán)境的污染。

一是強(qiáng)化源頭控制，調(diào)整養(yǎng)殖布局。長期以來，我國畜禽養(yǎng)殖業(yè)單純面向市場自由發(fā)展，導(dǎo)致了布局不合理等問題，部分飲用水水源保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)等敏感水體面臨養(yǎng)殖污染風(fēng)險(xiǎn)?！端畻l》從優(yōu)化布局入手，將“調(diào)整養(yǎng)殖布局、降低污染風(fēng)險(xiǎn)”作為重點(diǎn)任務(wù)之一，明確了科學(xué)劃定畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)、關(guān)閉或搬遷禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)的養(yǎng)殖場（小區(qū)）和養(yǎng)殖專業(yè)戶等任務(wù)和完成時(shí)限，從源頭上防范畜禽養(yǎng)殖污染風(fēng)險(xiǎn)。

二是建設(shè)治污設(shè)施，促進(jìn)清潔養(yǎng)殖。畜禽養(yǎng)殖業(yè)疫病風(fēng)險(xiǎn)高，疫病往往給養(yǎng)殖者帶來巨大損失。清潔養(yǎng)殖對防控疫病起到重要作用。我國規(guī)?；B(yǎng)殖程度低，養(yǎng)殖企業(yè)的環(huán)境意識差、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不強(qiáng)，抵御市場波動和疫病風(fēng)險(xiǎn)的能力弱，清潔生產(chǎn)水平不高。《水十條》要求，現(xiàn)有規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場（小區(qū)）要根據(jù)污染防治需要，配套建設(shè)糞便污水貯存、處理、利用設(shè)施，新建、改建、擴(kuò)建的要實(shí)施雨污分流，散養(yǎng)密集區(qū)要實(shí)施污水分戶收集和集中處理利用。從而實(shí)現(xiàn)養(yǎng)殖場糞污清潔規(guī)范存儲，既能提高養(yǎng)殖場清潔生產(chǎn)水平，又能改善水環(huán)境質(zhì)量，還能促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展。

三是加強(qiáng)種養(yǎng)結(jié)合，引導(dǎo)綜合利用。畜禽糞污是天然的肥料資源。由于國家化肥補(bǔ)貼和農(nóng)村生產(chǎn)生活方式、勞動力結(jié)構(gòu)的變化，畜禽糞肥種植業(yè)應(yīng)用受到限制，既浪費(fèi)資源又污染環(huán)境。種養(yǎng)結(jié)合不足是我國畜禽養(yǎng)殖污染的重要原因之一?！端畻l》強(qiáng)調(diào)糞污資源化利用，支持和鼓勵采取糞肥還田、制取沼氣、發(fā)電、制造有機(jī)肥等方式，促進(jìn)就地就近消納利用畜禽養(yǎng)殖糞污，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型與環(huán)境保護(hù)雙贏的目標(biāo)。

3保障生態(tài)流量和促進(jìn)水質(zhì)改善

科學(xué)確定流量，強(qiáng)化調(diào)度管理

生態(tài)流量是指維持江河湖泊生態(tài)系統(tǒng)健康所需的水文情況，包括流量（水位）要求、不同水期消長要求等。與之相近的概念還有環(huán)境流量、生態(tài)需水量、生態(tài)基流等。

保障生態(tài)流量是江河湖泊得以存在的基礎(chǔ)，無水不成江湖；是維持一定環(huán)境容量、保障水質(zhì)安全的需要，排污標(biāo)準(zhǔn)、水質(zhì)目標(biāo)都基于一定水量測算，如果水量不足則難以實(shí)現(xiàn)水環(huán)境保護(hù)要求；是水資源管理的重要內(nèi)容，2011年中央一號文件明確提出，要協(xié)調(diào)好生活、生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境用水；是維護(hù)水生態(tài)健康的需要，水生生物洄游、產(chǎn)卵等重要生命活動，往往依賴于特定的流量和水文過程。

人多水少、水資源時(shí)空分布不均是我國的基本國情水情，不少地區(qū)生態(tài)流量得不到保證。隨著經(jīng)濟(jì)社會的高速發(fā)展，不少地區(qū)水資源過度開發(fā)，如黃河流域開發(fā)利用率高達(dá)82%、淮河流域達(dá)53%，海河流域更是超過100%，遠(yuǎn)超國際通行的40%的開發(fā)上限，引發(fā)一系列生態(tài)環(huán)境問題。

國內(nèi)外在生態(tài)流量保障理論與實(shí)踐方面積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。20世紀(jì)40年代，美國就意識到水資源開發(fā)影響漁業(yè)，到70年代水利工程建設(shè)高峰時(shí)期，生態(tài)流量研究與實(shí)踐迅速興起，并于80年代后期擴(kuò)展到澳大利亞、南非、歐洲等地區(qū)，至21世紀(jì)初，已有40多個(gè)國家和地區(qū)建立了上百種計(jì)算方法。我國生態(tài)流量研究始于20世紀(jì)90年代，在九五科技攻關(guān)“西北地區(qū)水資源保護(hù)與合理利用”、中國工程院“中國可持續(xù)發(fā)展水資源戰(zhàn)略研究”、“黃河流域水資源演化和可再生性維持機(jī)理”等項(xiàng)目推動下快速發(fā)展，并在全國水資源綜合規(guī)劃、水電開發(fā)等實(shí)踐中得到應(yīng)用。

《水十條》明確提出要科學(xué)確定生態(tài)流量，加強(qiáng)江河湖庫水量調(diào)度管理，維持河湖生態(tài)用水需求，重點(diǎn)保障枯水期生態(tài)基流。這是統(tǒng)籌保護(hù)水質(zhì)、水量和水生態(tài)的重要舉措，將有力推進(jìn)水環(huán)境改善。一是科學(xué)確定生態(tài)流量。以河湖重要控制斷面（點(diǎn)位）、生態(tài)敏感區(qū)等為關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，以納污、生態(tài)、防洪、發(fā)電、航運(yùn)、灌溉等功能協(xié)調(diào)為準(zhǔn)則，“一河一量”確定生態(tài)流量。二是強(qiáng)化調(diào)度管理。將生態(tài)流量納入水資源調(diào)度方案，區(qū)域水資源調(diào)配及水力發(fā)電、供水、航運(yùn)等調(diào)度，要服從流域水資源統(tǒng)一調(diào)度，切實(shí)保障生態(tài)流量。

4發(fā)揮市場決定性作用

需用好稅收﹑價(jià)格、補(bǔ)償、獎勵等手段

實(shí)施《水十條》資金需求巨大。在積極發(fā)揮政府規(guī)范和引領(lǐng)作用的同時(shí)，必須用好稅收、價(jià)格、補(bǔ)償、獎勵等手段，充分發(fā)揮市場機(jī)制作用。

一是健全稅收政策，引導(dǎo)生產(chǎn)消費(fèi)行為。稅收是生產(chǎn)消費(fèi)行為的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)手段，在推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展、引導(dǎo)綠色消費(fèi)等方面發(fā)揮著重要作用。《水十條》關(guān)注環(huán)境保護(hù)稅、資源稅、消費(fèi)稅等稅種的調(diào)節(jié)作用。提出對國內(nèi)企業(yè)為生產(chǎn)國家支持發(fā)展的大型環(huán)保設(shè)備，必需進(jìn)口的關(guān)鍵零部件及原材料，免征關(guān)稅。加快推進(jìn)環(huán)保稅立法、資源稅改革等工作。研究將部分高耗能、高污染產(chǎn)品納入消費(fèi)稅征收范圍。

二是理順價(jià)格機(jī)制，保護(hù)好資源環(huán)境。建立能夠反映資源稀缺程度和環(huán)境修復(fù)費(fèi)用的價(jià)格與收費(fèi)政策，是籌集治污資金的重要手段。設(shè)立階梯水價(jià)、提高污水費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，成為價(jià)格收費(fèi)政策的重要內(nèi)容?！端畻l》要求，分期推進(jìn)水資源價(jià)格改革，涵蓋居民、非居民以及農(nóng)業(yè)用水等領(lǐng)域；因地制宜制定水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，如地下水水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)高于地表水、超采地區(qū)征收標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)高于非超采地區(qū)；修訂城鎮(zhèn)污水處理費(fèi)、排污費(fèi)、水資源費(fèi)征收管理辦法，合理提高征收標(biāo)準(zhǔn)，做到應(yīng)收盡收。

三是建立激勵機(jī)制，樹立行業(yè)標(biāo)桿。現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)制度重視企業(yè)達(dá)標(biāo)排放，缺少激勵企業(yè)深化治污的政策機(jī)制，不利于進(jìn)一步降低污染物排放水平?！端畻l》創(chuàng)新性地提出，健全節(jié)水環(huán)?！邦I(lǐng)跑者制度”，鼓勵支持節(jié)能減排先進(jìn)企業(yè)及工業(yè)集聚區(qū)的用水效率、排污強(qiáng)度等達(dá)到更高標(biāo)準(zhǔn)，支持開展清潔生產(chǎn)、節(jié)水治污等示范工作。

四是實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償，解決跨界污染。生態(tài)補(bǔ)償是受益地區(qū)對生態(tài)保護(hù)地區(qū)的一種補(bǔ)償，補(bǔ)償其為保護(hù)生態(tài)環(huán)境做出的貢獻(xiàn)。我國流域生態(tài)補(bǔ)償主要通過專項(xiàng)資金、異地開發(fā)、水權(quán)交易等模式實(shí)現(xiàn)?！端畻l》提出實(shí)施跨界水環(huán)境補(bǔ)償，探索采取橫向資金補(bǔ)助、對口援助、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等方式，建立跨界水環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制并開展試點(diǎn)示范。

5為水環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)提供新動力

指明發(fā)展方向，創(chuàng)新發(fā)展模式

《水十條》是深入開展水污染防治工作，保障國家水安全的行動綱領(lǐng)，將為環(huán)保產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展注入新動力。

一是指明了相關(guān)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向。水環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)要求，將為區(qū)域流域水環(huán)境修復(fù)等綜合型環(huán)保企業(yè)，提供更多治理與運(yùn)維服務(wù)機(jī)會。“十大”重點(diǎn)行業(yè)專項(xiàng)整治與規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場（小區(qū)）污染防治，將推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)由末端治理向清潔化改造綜合服務(wù)發(fā)展。工業(yè)集聚區(qū)污水集中處置與在線監(jiān)控等要求，將帶動園區(qū)水環(huán)境監(jiān)測、污染防控、環(huán)保設(shè)施運(yùn)營等第三方治理服務(wù)發(fā)展。城鎮(zhèn)生活污染治理、污水處理設(shè)施提標(biāo)改造、污泥處理處置，將為相關(guān)工程設(shè)計(jì)、設(shè)備制造、設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)等產(chǎn)業(yè)帶來機(jī)遇。農(nóng)村污水處理統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)和管理，將推進(jìn)城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施和服務(wù)向農(nóng)村延伸。嚴(yán)格控制新增取水許可、完善中水設(shè)施建設(shè)等要求，將促進(jìn)再生水和海水利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展。節(jié)水目標(biāo)任務(wù)考核、控制管網(wǎng)漏損率等要求，將推進(jìn)節(jié)水設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)品制造及相關(guān)技術(shù)的發(fā)展。

二是促進(jìn)相關(guān)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式創(chuàng)新。推行政府和社會資本合作、政府采購環(huán)保服務(wù)等模式，轉(zhuǎn)變政府以投入環(huán)保固定資產(chǎn)為主的傳統(tǒng)投資模式，促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)向提供綜合環(huán)保服務(wù)轉(zhuǎn)變，提升產(chǎn)業(yè)規(guī)模。逐步健全投資回收機(jī)制、不斷豐富社會融資工具、推行環(huán)境績效合同服務(wù)等，將強(qiáng)化投資方、建設(shè)運(yùn)營方的合作，完善投融資—建設(shè)—運(yùn)行水環(huán)境整治綜合服務(wù)模式。工業(yè)園區(qū)、畜禽、重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)治污需求的釋放，將推進(jìn)環(huán)保企業(yè)服務(wù)向生產(chǎn)環(huán)節(jié)延伸，提供專業(yè)化的第三方治理服務(wù)。

三是提升相關(guān)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平?！端畻l》重點(diǎn)工程內(nèi)容包括區(qū)域流域環(huán)境綜合整治、重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)清潔生產(chǎn)改造、工業(yè)集聚區(qū)污染治理、城鎮(zhèn)污水處理提標(biāo)改造與再生利用、污泥無害化處理處置、農(nóng)村污水連片整治、規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖污染治理、水環(huán)境保護(hù)金融與咨詢、節(jié)水產(chǎn)品與管網(wǎng)建設(shè)等。利用投入產(chǎn)出模型測算，《水十條》將直接購買環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)超過1.4萬億元，間接帶動約5000億元。隨著投融資、建設(shè)管理等模式創(chuàng)新，將持續(xù)提升相關(guān)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，創(chuàng)造更大的經(jīng)濟(jì)社會效益。

四是相關(guān)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域。一是創(chuàng)新商業(yè)模式，建立綜合環(huán)境服務(wù)和工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)過程綜合治污的投資方式與回報(bào)機(jī)制。隨著水環(huán)境保護(hù)由末端治理向全過程防控延伸，向循環(huán)經(jīng)濟(jì)與資源綜合利用深入，向資本運(yùn)作發(fā)展，環(huán)保企業(yè)應(yīng)突破傳統(tǒng)治污模式，積極探索產(chǎn)品∕服務(wù)、市場運(yùn)作、營銷方式等商業(yè)模式。二是加強(qiáng)環(huán)保實(shí)體經(jīng)濟(jì)與金融合作。環(huán)保產(chǎn)業(yè)持續(xù)增長、高市盈率等特性，引導(dǎo)著社會資本投向。具備一定規(guī)模的環(huán)保企業(yè)應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化上市融資、再融資，促進(jìn)資本層面的整合與并購升級，打造行業(yè)龍頭。中小環(huán)保企業(yè)可通過發(fā)行企業(yè)債、公司債等方式拓寬融資渠道，擴(kuò)大業(yè)務(wù)范圍。三是注重技術(shù)研發(fā)引進(jìn)與成果轉(zhuǎn)化。水務(wù)是環(huán)保產(chǎn)業(yè)中最大也是發(fā)展最成熟的行業(yè)，環(huán)保企業(yè)應(yīng)進(jìn)一步研發(fā)核心技術(shù)、打造精品工程、創(chuàng)新商業(yè)模式、注重品牌建設(shè)、樹立行業(yè)典范，做領(lǐng)域內(nèi)的“領(lǐng)跑者”。

6打好融資三大戰(zhàn)役

前瞻謀劃，金融與環(huán)保融合

《水十條》投資需求主要集中在環(huán)境綜合整治、節(jié)水、工業(yè)污染防治、城鎮(zhèn)生活污染治理、污水再生利用、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防治、船舶港口污染控制、環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)等領(lǐng)域，需要前瞻謀劃，打好三大融資戰(zhàn)役。

一是金融與環(huán)保融合。當(dāng)前，環(huán)境金融對環(huán)保工作助力不夠，金融與環(huán)保融合不足，重要原因是排污企業(yè)和環(huán)保企業(yè)抵押擔(dān)保手段缺乏，金融機(jī)構(gòu)出于風(fēng)險(xiǎn)考慮，不愿進(jìn)入環(huán)保領(lǐng)域。《水十條》提出，積極推動設(shè)立融資擔(dān)?；?，推廣股權(quán)、項(xiàng)目收益權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)、排污權(quán)等質(zhì)押融資擔(dān)保，將推進(jìn)環(huán)保設(shè)備融資租賃業(yè)務(wù)，消除金融資本進(jìn)入環(huán)保領(lǐng)域的融資擔(dān)保障礙，撬動金融資本投入環(huán)保事業(yè)。

二是開發(fā)經(jīng)營權(quán)益捆綁?！端畻l》提出，采取授予開發(fā)經(jīng)營權(quán)益等方式，鼓勵社會資本加大環(huán)保投入。水源地環(huán)境綜合整治、湖濱河濱緩沖帶建設(shè)、河流生態(tài)修復(fù)等項(xiàng)目公益性強(qiáng)，難以產(chǎn)生直接經(jīng)濟(jì)收益。要撬動社會資本進(jìn)入這些領(lǐng)域，必須讓其有利可圖，如通過與周邊土地開發(fā)、林下經(jīng)濟(jì)、生態(tài)養(yǎng)殖、生態(tài)旅游等經(jīng)營性較強(qiáng)的項(xiàng)目組合開發(fā)，即可創(chuàng)新捆綁經(jīng)營模式，引導(dǎo)社會資本投入。

三是環(huán)境績效合同服務(wù)。《水十條》提出，采取環(huán)境績效合同服務(wù)等方式，鼓勵社會資本加大水環(huán)境保護(hù)投入，促進(jìn)多元融資。市場主體以合同方式，向政府提供環(huán)境綜合服務(wù)，并以環(huán)境效果為基礎(chǔ)收取服務(wù)費(fèi)，有利于建立基于績效的政府環(huán)保支出方式，提升環(huán)境公共服務(wù)水平。此外，還可以通過分期支付方式，降低財(cái)政一次性支出壓力。

7建立跨界水環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制

探索多種方式，開展補(bǔ)償試點(diǎn)

黨的十八屆三中全會要求“實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償制度，堅(jiān)持誰受益、誰補(bǔ)償原則，完善對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度”?！端畻l》提出，實(shí)施跨界水環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。探索采取橫向資金補(bǔ)助、對口援助、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等方式，建立跨界水環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，開展補(bǔ)償試點(diǎn)。

2013年，全國跨省界河流以有機(jī)污染為主，劣Ⅴ類斷面比例高出全國平均水平10.5個(gè)百分點(diǎn)，高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、化學(xué)需氧量、總磷等指標(biāo)濃度比全國平均水平分別高12.5%、59.0%、22.2%和46.7%。近年來，皖浙兩省的新安江、甘陜兩省的渭河和粵桂兩?。▍^(qū)）的九洲江等流域陸續(xù)開展了水環(huán)境補(bǔ)償實(shí)踐，取得積極成效。新安江水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)以來，上游黃山市在保持經(jīng)濟(jì)總體較快發(fā)展的前提下，污染物排放量和排放強(qiáng)度逐年下降，上游河流水質(zhì)惡化趨勢得到有效控制，下游千島湖水質(zhì)同步改善。

當(dāng)前，我國跨省界河流生態(tài)流量難以有效保障，上下游治污協(xié)作機(jī)制尚未完全建立，權(quán)責(zé)落實(shí)與激勵政策尚不完善，跨省界斷面水質(zhì)短期內(nèi)難以得到根本改善。實(shí)施水環(huán)境補(bǔ)償，在改善流域水環(huán)境質(zhì)量、明確治理責(zé)任等方面將發(fā)揮積極作用，是水環(huán)境管理的重要內(nèi)容和有效手段。由于我國水環(huán)境補(bǔ)償工作起步較晚，在補(bǔ)償?shù)姆绞?、?biāo)準(zhǔn)、責(zé)任等方面仍需進(jìn)一步研究和完善。

為進(jìn)一步建立健全跨界水環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，重點(diǎn)需要開展以下工作：一是完善頂層設(shè)計(jì)。制定出臺相關(guān)法律法規(guī)、辦法和技術(shù)指南，推進(jìn)跨界水環(huán)境補(bǔ)償?shù)闹贫然头ㄖ苹?；盡快制定和出臺跨省界水環(huán)境補(bǔ)償指導(dǎo)意見，引導(dǎo)地方建立補(bǔ)償工作機(jī)制。二是加強(qiáng)指導(dǎo)協(xié)調(diào)。在完善新安江、九州江、渭河等流域跨界水環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的同時(shí)，在引灤入津、東江等流域進(jìn)一步開展試點(diǎn)，加大協(xié)調(diào)力度，明確上下游責(zé)任。三是研究建立補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系?？紤]上游地區(qū)發(fā)展機(jī)會損失成本、污染治理成本以及生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值等因素，完善跨界水環(huán)境補(bǔ)償測算方法。四是推進(jìn)長效機(jī)制建設(shè)。鼓勵上下游采取資金補(bǔ)助、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等方式，開展多元化補(bǔ)償，采取財(cái)政、金融等經(jīng)濟(jì)手段，吸引市場資本投入流域環(huán)境保護(hù)，維護(hù)補(bǔ)償機(jī)制長期有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

8重拳打擊違法行為

對違法排污零容忍

近年來，各地區(qū)、各部門不斷加大工作力度，環(huán)境執(zhí)法工作取得積極成效，但執(zhí)法不到位等問題仍然十分突出。違法排污事件屢見不鮮，環(huán)境事故頻發(fā)。環(huán)境監(jiān)管力量薄弱，監(jiān)察機(jī)制建設(shè)不完善，監(jiān)督執(zhí)法方式單一，難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)并處罰所有環(huán)境違法行為。違法成本低、守法成本高的現(xiàn)象依然存在。少數(shù)地方出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展考慮，環(huán)保履責(zé)不到位，甚至充當(dāng)排污企業(yè)的“保護(hù)傘”。公眾參與渠道不暢，社會監(jiān)督機(jī)制不完善，違法企業(yè)缺乏道德約束力，某種程度上縱容了其違法排污，形成惡性循環(huán)。

《水十條》重拳打擊違法行為，要求加大執(zhí)法力度，完善國家督查、省級巡查、地市檢查的環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法機(jī)制。實(shí)行“紅黃牌”管理，對超標(biāo)和超總量的企業(yè)予以“黃牌”警示，一律限制生產(chǎn)或停產(chǎn)整治；對整治仍不能達(dá)到要求且情節(jié)嚴(yán)重的企業(yè)予以“紅牌”處罰，一律停業(yè)、關(guān)閉。嚴(yán)懲環(huán)境違法行為，對違法排污零容忍。

積極推行國家督查、省級巡查、地市檢查，堅(jiān)持聯(lián)合執(zhí)法、區(qū)域執(zhí)法、交叉執(zhí)法，加大暗查暗訪力度，研究建立常規(guī)監(jiān)察、突擊抽查、公眾監(jiān)督新機(jī)制，充分調(diào)動社會力量監(jiān)督環(huán)境違法。抽查并公布排污單位達(dá)標(biāo)排放情況，定期公布環(huán)?！包S牌”、“紅牌”企業(yè)名單，形成“過街老鼠，人人喊打”的強(qiáng)大震懾，形成“齊抓共管”排污企業(yè)的新局面。

環(huán)保違法行為“零容忍”。對偷排偷放、非法排放有毒有害污染物、非法處置危險(xiǎn)廢物、不正常使用防治污染設(shè)施、偽造或篡改環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)等惡意違法行為，依法嚴(yán)厲處罰；對違法排污及拒不改正的企業(yè)按日計(jì)罰，依法對相關(guān)人員予以行政拘留；對涉嫌犯罪的，一律迅速移送司法機(jī)關(guān)。對超標(biāo)超總量排污的違法企業(yè)采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治和停業(yè)關(guān)閉等措施。

9建立陸海統(tǒng)籌行動體系

污染物協(xié)同控制與區(qū)域聯(lián)動

十八屆三中全會要求建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)和污染防治區(qū)域聯(lián)動機(jī)制。《水十條》提出，完善流域協(xié)作機(jī)制，健全跨部門、區(qū)域、流域、海域水環(huán)境保護(hù)議事協(xié)調(diào)機(jī)制等要求，統(tǒng)籌海洋環(huán)境保護(hù)與陸源污染防治、生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)，健全污染物協(xié)同控制與區(qū)域聯(lián)動機(jī)制，協(xié)同推進(jìn)水污染防治工作。

陸源污染和生態(tài)破壞是近岸海域污染和生態(tài)退化的主要原因。受環(huán)境污染、圍墾、填海、筑壩、取沙等人類活動影響，海洋流場改變，許多海洋產(chǎn)卵場、采苗場和養(yǎng)殖場喪失基本功能，漁業(yè)資源增殖和恢復(fù)能力下降，自然岸線消失。沿海地區(qū)大型化工、石化、能源等基地開發(fā)，進(jìn)一步加大了近岸海域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

國際上在陸海統(tǒng)籌海洋環(huán)境保護(hù)方面積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。美國切薩皮克海灣通過全面動態(tài)監(jiān)測、數(shù)學(xué)模擬預(yù)測等，識別主要污染物來源，有針對性地開展綜合整治，取得了良好效果。日本通過制定《瀨戶內(nèi)海環(huán)境保護(hù)特別措施法》和相關(guān)水質(zhì)改善計(jì)劃，嚴(yán)控陸域污染，重點(diǎn)保護(hù)海岸帶，基本保障了瀨戶內(nèi)海環(huán)境安全。

加強(qiáng)陸海統(tǒng)籌的海洋環(huán)境保護(hù)，重點(diǎn)做好以下工作：一是建立環(huán)保協(xié)調(diào)機(jī)制，發(fā)揮環(huán)保、海洋、國土、水利等部門合力，聯(lián)合開展環(huán)評會商、執(zhí)法監(jiān)督、信息共享、預(yù)警應(yīng)急等工作。二是完善水環(huán)境監(jiān)測體系，綜合環(huán)保、國土、水利和海洋等部門監(jiān)測斷面（點(diǎn)位），定期共享和交換監(jiān)測數(shù)據(jù)。三是健全規(guī)劃體系，統(tǒng)籌重點(diǎn)流域、近岸海域、近海陸域等相關(guān)規(guī)劃，以入海河流治理和海岸帶保護(hù)為抓手，全面改善流域、區(qū)域、海域環(huán)境質(zhì)量。四是建立陸海統(tǒng)籌的行動體系，重點(diǎn)整治黃河口、長江口、渤海灣、杭州灣等河口海灣，并在沿海城市實(shí)施總氮排放總量控制。

10編織環(huán)境管理“天羅地網(wǎng)”

劃分監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)明確水體單元

一是劃分監(jiān)管網(wǎng)格。針對違法排污屢禁不止、部分區(qū)域排污不降反增、部分小溝小汊污染加重等問題，必須進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管?！端畻l》提出，各市、縣應(yīng)自2016年起實(shí)行環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格化管理，即將行政區(qū)域劃分為若干環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格，逐一明確監(jiān)管責(zé)任人，確定重點(diǎn)監(jiān)管對象，劃分監(jiān)管等級，采取差別化監(jiān)管措施，并向社會公開。

各地網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管工作積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。河北省在172個(gè)縣（市、區(qū)）、30個(gè)開發(fā)區(qū)、2000多個(gè)鄉(xiāng)和5萬多個(gè)行政村建立了網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管體系，上下級網(wǎng)格之間、環(huán)保部門與企業(yè)之間，層層簽訂監(jiān)管目標(biāo)責(zé)任狀。保定市發(fā)放了環(huán)境責(zé)任監(jiān)督聯(lián)系卡，確保任務(wù)到人、到污染源。湖北荊門市將漳河水庫周邊30多個(gè)村委會、居委會書記、主任聘為義務(wù)監(jiān)督員，組建了漳河流域生態(tài)環(huán)保村級網(wǎng)絡(luò)。

二是明確水體單元。控制單元以自然水系控制斷面為節(jié)點(diǎn)，統(tǒng)籌匯水范圍內(nèi)的各行政區(qū)，既能兼顧自然水系完整性，又能分清行政責(zé)任，避免了跨界糾紛，在我國淮河、海河等重點(diǎn)流域水污染防治規(guī)劃編制實(shí)施中發(fā)揮了重要作用，在任務(wù)項(xiàng)目統(tǒng)籌安排、資金及政策優(yōu)化配制、工程分步實(shí)施等方面，取得了良好效果。實(shí)踐表明，將控制單元斷面水質(zhì)與排污區(qū)域掛鉤，可成為環(huán)境監(jiān)管的強(qiáng)硬抓手。